轨道交通工程PPP项目合同及其应用实例浅析(上)

点击:20 更新时间:2016/7/18 14:38:38

轨道交通工程PPP项目合同及其应用实例浅析(上)

 

    源:《招标采购管理》   

作者单位:张冠容,北京京港地铁有限公司;

张启龙,CCDI悉地国际中悉建设咨询中心(北京)

 

摘要:B市轨道交通工程率先试水PPP模式,并且经过数条线路及多年应用的实践,在合同管理方面积累了一些经验。在国家大力推广应用PPP模式之际,本文对B市地铁Ⅹ号线PPP项目的合同内容与应用情况进行了若干总结分析,从其应用意义、应用特点、主要内容、要点分析、存在争议等方面逐一阐述,以期为其他城市轨道交通项目采用PPP模式提供一定的参考和借鉴作用。

 

1. 引言

    城市轨道交通工程作为市政基础设施中的重点领域,能有效地解决客流引导、交通堵塞、空间布局、城市发展等诸多问题,受到了各地政府的重视。20135月,《国务院关于取消和下放行政审批项目等事项的决定》发布,明确城市轨道交通项目由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准。随着审批权的下放,城市轨道交通工程的投资建设活动更加活跃,未来几年将处于高速增长阶段。

    城市轨道交通工程的投资体量巨大,据不完全统计,仅2014年度建设资金即达2200亿元,给地方政府造成了非常大的财政压力,迫切需要一种新的投融资模式解决建设资金的来源问题。政府和社会资本合作(PPP)模式的推广可谓恰逢其时,在城市轨道交通项目领域获得了积极应用和良好评价。

    2. 城市轨道PPP模式历程和意义

    2.1 PPP模式的发展历程

    PPPPublic Private Partnership)模式起源于欧洲,最早由英国政府于1982年提出,主要解决英国当时的城市公共管理的效率问题,广泛运用在地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等领域。之后,PPP模式迅速发展至欧洲各国,并在20世纪80年代后期引入中国,在高速公路、自来水厂等领域得到了成功应用。

    PPP模式在中国经历了多个发展阶段,按照年限可以划分为20世纪80年代后期至1994年、1995年至2002年、2003年至2008年、2009年至2013年、2014年至今等阶段。2014年,国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部等发文推广应用,并出台了若干规范性文件、操作指南与通用合同指南等。

    2.2城市轨道PPP项目的模式

    城市轨道交通工程与PPP模式的结合,以北京地铁4号线项目和深圳地铁4号线项目为代表。两个城市的两条线路,分别采取了两种操作方法,造就了城市轨道交通行业的两种模式,即北京模式和深圳模式。

    北京模式即北京地铁4号线项目的PPP模式。北京地铁4号线是国内第一条采用PPP模式进行融资建设的地铁线路,全部投资以73的基础比例划分为AB部分。A部分包括洞体、车站等土建工程,由北京市政府负责投资建设,验收后以象征性的价格租赁给京港地铁使用;B部分包括车辆、信号等设备资产,由京港地铁负责投资建设;4号线验收完成后由京港地铁负责运营。特许经营期满后,全部资产无偿移交给北京市政府或续签经营合同。北京市政府制定票价,并行使监督权力。

    深圳模式即深圳市地铁4号线项目的PPP模式。深圳市地铁4号线二期工程全部由香港地铁深圳公司进行建设、运营和维护。同时,已通车运营的4号线一期工程在二期工程通车前,一并租赁给香港地铁深圳公司进行全线经营。此外,香港地铁获得4号线沿线290万平方米建筑面积的物业开发权。特许经营期满后,4号线全部资产无偿移交给深圳市政府。

    2.3城市轨道PPP项目的意义

    城市轨道交通工程采用PPP模式之后,能够吸引社会资本介入,从而有效地解决建设资金来源问题。社会资本包括国有企业、民营企业和外资企业,存量非常巨大,青睐于投资客流稳定、票价透明的城市轨道交通项目。据新闻报道,绿地控股集团于2014年末至2015年初,将投资117亿元建设徐州3号线一期工程、300多亿元建设重庆9号线工程、313亿元建设南京5号线工程等,三条线路的投资总量逾830亿元。

社会资本投入城市轨道交通项目,对于资金的使用效率将会大幅提升。由于社会资本逐利的天然属性,在资金使用效率和回报方面要远远超出政府投资。以北京地铁4号线PPP项目为例,运营车辆包括两个部分,即每天运营用车和调拨备用车。在购买车辆时,经过严密的设计和规划,京港地铁提出运行初期可以减少购买一部分车辆,通过按时维修和检测,尽量减少使用备用车,实现现车运行,此举极大地提高了京港地铁的资金使用效率。

P    PP模式本身即为政府与社会资本的长期合作协议,理应双方共赢。对于政府而言,其获益之处包括:一是政府能够节约轨道项目投入资金,将节余资金投入到其他公共服务之中;二是政府通过PPP公司的竞争,能够降低轨道项目的整体造价,实现少花钱即是多挣钱的目标;三是通过客流量、票价或者租金的调整,切实获得经济收入等。PPP公司的获益之处包括客流票价收入、政府财政补贴、非客运服务收入、自行施工获得的利润等。

    鉴于轨道交通线路联网运行,PPP公司与既有运营公司既有合作,又有竞争。PPP公司应当按照项目合同履行相关服务承诺,提高服务水准,这样既能提升PPP公司客运服务水平,又能与其他线路的运营服务形成对比,反向促进既有运营公司提升服务水平,便于乘客出行。

    3. B市轨道PPP合同应用特点

    城市轨道交通工程采用PPP模式进行投资建设,需要签订PPP项目协议书及其系列附属合同等。本文以PPP项目协议书为中心,对其合同应用的特点浅析如下。

    3.1合同谈判困难重重

    为了保证公平竞争和选择优秀的PPP公司,B市政府和市投资公司组成招商谈判小组,在全球范围内选择多家企业逐一谈判。通过谈判比较,对各企业的项目运作经验、专业运作思路、PPP模式风险、土建设施租金和对招商文件的响应程度进行综合评价,选择最具实力和运作能力的企业进行合作,由B市政府与PPP公司草签合作意向书。

    PPP项目协议草签之后,B市政府和市投资公司与PPP公司进入时间长达两年的谈判过程,一些合同细节进入谈判焦灼状态,需要经过多轮会商和双方妥协方能形成合意。除了B市政府和PPP项目公司(由PPP公司针对X号线设立)正式签订的项目协议书之外,大量的合同附件均由B市相关单位和PPP公司谈判签订,谈判进展比较缓慢。为了推进整体进展,一些争议事项只能留下尾巴,通过合同附件、备忘录或者补充协议的方式后期解决。

    3.2合同体系庞大复杂

    财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》规定,PPP合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。其中,项目协议书是最核心的法律文件,是其他合同文件存在的法律前提。

    B市轨道交通工程由于工程复杂、投资期长,并且项目范围本身分为AB两个部分,其PPP项目的合同体系更加复杂。除PPP项目协议书作为主合同独立存在之外,其他合同文件则以从合同或者合同附件的形式,由PPP公司与B市政府、相关部门或者授权公司等分别签署,用以支撑合同体系的完整性和适用性。

    B市轨道交通工程PPP合同的附件约有20多个,部分如下:资产租赁协议、AB部分划分界面、建设设计文件、建设期协调委员会议事规则、建设期重大变更处理原则、客流预测、客运服务要求和违约处理方法、移交考核技术要求、终止补偿、保险要求、仲裁协议、非客运服务的规定、突发事件乘客信息发布规定、全线试运营前提条件、全线试运营转入运营之前提条件、管理服务协议、更新改造和追加投资要求、保证函等。

    3.3参与主体数量较多

    B市轨道交通工程属于B市重点工程,参与B市轨道交通PPP项目合同谈判、建设、运营的部门和相关单位的数量较多,内部关系的协调沟通工作较为复杂。此外,除了项目协议书由B市政府出面签订之外,其他从合同或合同附件均由相关单位和PPP公司(或PPP项目公司)签订;对于PPP公司而言,协调工作难度较大。

    参与PPP项目的各方主体有:B市政府、市交通委、市重大办、市财政局、市轨道指挥部、市投资公司、X号线项目公司、市建设管理公司、PPP公司、PPP项目公司等,各方主体负责不同的PPP项目工作或者牵头签署相关合同附件。例如:PPP项目合同或特许协议由市交通委代表B市政府和PPP公司草签,之后由市交通委和PPP项目公司正式签订;工程建设管理协议由PPP公司和B市政府指定的市建设管理公司签订;X号线土建工程A部分资产租赁协议由PPP项目公司和X号线项目公司签订;仲裁协议由B市政府、X号线项目公司、PPP公司、PPP项目公司签订;管理服务协议由PPP公司和X号线项目公司签订;其他的协议根据主要内容由相关主体和PPP公司或者PPP项目公司签订。

    4. B市轨道PPP合同主要内容

    鉴于B市轨道交通工程PPP项目的合同体系复杂,由项目协议书、从合同与合同附件构成,为了便于论述PPP项目合同的主要内容,本文以项目协议书作为重点,辅助以合同附件,以清单列项的方式逐一阐述。

    4.1特许经营权

    B市轨道交通工程PPP项目的特许经营权包括下述内容:(1)融资、设计和建设X号线B部分工程;(2)特许经营期内运营、管理和维护X号线项目设施,包括A部分和B部分的项目设施,行使和享有约定的权利和权益;(3)提供地铁客运服务,并向乘客收取和保留票款;(4)特许经营期内,提供非客运服务并获得收益。

    鉴于B市轨道交通工程PPP项目由PPP公司融资建设X号线的B部分工程,并在特许经营期满后无偿移交B市政府,故特别约定PPP公司获得上述特许权无需向B市政府支付任何费用,但PPP项目协议书和资产租赁协议另有约定的除外。

    4.2财政补偿

    全线运营期间,如果发生下述事件之一,B市政府应对PPP公司进行财政补偿:(1B市政府要求运营成本或资本性支出的增加;(2)因B市政府层面的法律变更(税收变更除外)导致的客运服务要求变更,而造成运营成本或资本性支出的增加;(3B市政府要求缩短约定的最小行车间隔,而造成资本性支出的增加;(4B市政府要求增加约定的年走行公里数,而造成运营成本的增加;(5B市政府在特许经营期间介入,而造成的损失、支出或费用;(6PPP公司因获取票价差额补偿而产生税收及附加(企业所得税除外)。

    全线运营期内的前五个运营年内,财政补偿事件使每运营年当年累计的运营成本和资本性支出增加超过人民币1000万元时;或在前五个运营年后,财政补偿事件使每运营年当年累计的运营成本和资本性支出增加超过当年票款收入的0.3%时,PPP公司有权向B市政府申请补偿,B市政府则应根据运营成本和资本性支出的增加全额进行财政补偿。

    4.3先决条件

    先决条件是指B市轨道交通X号线PPP项目协议书生效的先决条件。《合同法》规定,当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同,自条件成就时生效。

    B市轨道交通工程PPP项目协议书约定了数项生效的先决条件,以此约束合同主体积极成就生效条件,以便为合同顺利履行打下坚实的基础。先决条件如下:(1)市发改委核发X号线B部分特许经营投资项目申请报告且国家发改委签发X号线特许协议的批复;(2PPP公司满足法律规定的必要资格条件;(3)融资文件已由B市政府批准且PPP公司满足融资交割的所有先决条件;(4PPP项目协议书、资产租赁协议和管理服务协议已由签约各方签署盖章完毕等。

    为了保证PPP项目协议书能在必要的情况下生效,协议书特别增加了先决条件的放弃条款,声明合同双方在协商一致的前提下,有权放弃任何一项先决条件。

    4.4项目范围

    项目范围是B市轨道交通工程PPP项目协议书的核心内容,合同双方的权利和义务、风险和收益均是基于项目范围的约定。

    为了保证PPP公司的投资到位,B市政府基于前期几条线路PPP模式的经验,防止PPP公司通过优化降低B部分的投资额度,而将PPP公司承诺投资的金额纳入项目范围首条;如果投资金额超过B部分所需资金,则富余的资金归属于其他投资范畴。如果投资金额不足B部分所需资金,则差额部分由PPP公司自行补足。

    PPP公司承诺的投资金额为必须履行到位的固定数值。合同附件约定可以计入投资金额的范围如下:(1B部分项目;(2B部分变更,包括由于A部分变更所引发的B部分变更;(3B部分运营前准备费;(4B部分建设管理费;(5B部分建设利息;(6B部分税金;(7)建设期内保险不能覆盖的B部分损失。

    建设期内,PPP公司应确保资本金比例符合相关规定。PPP公司可将其在项目协议书下的权利、利益及资产进行抵押、质押或其他担保进行融资;在获得B市政府书面同意后,PPP公司也可进行债券融资或者其他融资。

    4.5权利和义务

    权利和义务是PPP项目协议书中的重要内容,应将合同主体及相关各方的主要权利和义务集中列示,便于合同双方主张权利和履行义务。

    B市轨道交通工程PPP项目协议书将各方的权利和义务分为三类进行列示:一是B市政府、PPP公司双方的一般权利和义务;二是B市政府、X号线项目公司、PPP公司三方建设期间的权利和义务;三是B市政府、PPP公司双方运营期间的权利和义务。

    权利和义务的条款应当体现主体平等、权力和义务对等的原则。例如:B市政府的义务中增加“不干预”条款,以保证PPP公司的正常经营,即:B市政府不得干预B部分的建设、运营和维护,并尽最大努力防止和减少第三方对X号线项目建设、运营和维护的干预、干扰、影响和破坏。但是为了保证公共利益、公共安全和乘客利益,在权利设置中与上述义务相对等,增加了B市政府在特定情形下的介入权利。

    4.6设计

    鉴于B市轨道交通X号线PPP项目实施之前,设计单位已由市建设管理公司通过公开招标程序确定,并已完成方案设计和初步设计工作。为使X号线建设工作顺利开展,PPP项目协议书约定B部分的设计工作由PPP公司负责,有权对初步设计文件进行变更,并据此完成B部分的施工图设计工作。

PPP公司在对初步设计文件进行变更时,应当履行项目协议书规定的程序和审批流程。如果没有获得B市政府、市投资公司对初步设计变更文件的批准,PPP公司不得将此变更文件用于施工图设计。

    鉴于PPP公司对B部分的设计工作承担全部责任,出于公平原则,PPP项目协议书应当约定PPP公司调换设计单位的允许情形,并约定调换程序,以保证PPP公司的合法权益。

    4.7工程变更

    根据B市轨道交通线路前几个PPP项目的经验,X号线PPP项目协议书着重描述了变更条款。建设期间,B市政府、X号线项目公司、PPP公司有权对设计文件进行变更,明确了变更提请权归属于上述三方。变更的审批权根据变更类别,归属于不同主体。

变更分为若干类别。一是X号线项目公司提请的变更,分为重大变更和一般变更;二是PPP公司提请的变更,分为重大超概变更、超概变更、其他变更;三是B市政府提请的B部分变更;四是法律变化引起的变更。

    X号线项目公司提请的A部分重大变更,如经PPP公司确认不对B部分建设造成影响,则投资公司可向B市政府提交变更文件并自行实施变更;如经PPP公司确认将会造成影响,则投资公司应和PPP公司就变更协商一致;双方开始协商7日后,无论能否达成一致,投资公司均可向B市政府提交变更文件,并在获批后与PPP公司配合实施该项变更。

    PPP公司B部分重大超概变更程序为:经X号线项目公司确认对A部分建设是否造成影响,相应程序同A部分重大变更。PPP公司向市投资公司提交变更文件(视为向B市政府提交),市投资公司转报市交通委,市交通委组织专家论证,PPP公司进行澄清解释。在收到PPP公司变更文件30日内,市交通委应商请市发改委确认同意或拒绝变更。

    PPP公司B部分超概变更程序为:经X号线项目公司确认对A部分建设是否造成影响,如果造成影响,PPP公司应和X号线项目公司协商一致;如不一致,则由建设期协调委员会予以解决;PPP公司向市投资公司提交变更文件,由市投资公司组织专家论证。在收到PPP公司变更文件30日内,市投资公司应当确认同意或拒绝变更。

    PPP公司B部分其他变更程序为:经X号线项目公司确认对A部分建设是否造成影响,如果造成影响,PPP公司应和X号线项目公司协商一致;如不一致,则由建设期协调委员会予以解决;其他变更基本由PPP公司自行实施,属于概算之内但是单项超过100万元的执行超概变更程序。

    4.8工期、质量

    PPP项目协议书应当明确城市轨道X号线的工期节点、质量标准等基本信息。

    B市轨道交通工程PPP项目协议书约定下述情形报经B市政府同意后,可以延长工期:(1PPP公司提出的重大超概变更和超概变更;(2X号线项目公司提出的重大变更;(3B市政府提出的变更;(4)法律变更引起的变更;(5)不可抗力事件;(6)由于B市政府或X号线项目公司违约造成的延误。

    PPP公司应对B部分建设工程的质量负责。建设期间,B市政府有权对建设工程进行监督,有权参加PPP公司和建设承包商的质量控制检验。如果B部分的建设工程或其任何部分不符合质量或安全要求,PPP公司在收到B市政府通知后的合理时间内不能或拒绝修正上述缺陷,B市政府有权自行或聘请第三方进行修正,其风险和费用由PPP公司承担。(未完待续)

 

   参考文献:

[1] 秦凤华.揭秘北京地铁4号线PPP模式[J].中国投资.20079):104-107

[2] 卓远资产.PPP模式在城市轨道交通中的应用.http://blog.sina.com.cn/jooya.